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경제일반

국토위 '도시정비법' 검토보고서 "LH, 공공 직접정비 사업...수익 활용 방안 명시해야"

국회 보고서 "공공 직접정비 사업 추가 수익...LH가 항유"
개발 이익 ‘어떻게’ 활용할지 ‘구체적·직접적 규정’을 마련해야

[폴리뉴스 이민호 기자] 정부의 수도권 주택공급 방안인 ‘2·4공급대책’의 핵심 사업인 ‘공공 직접시행 정비사업’의 공용수용 방식에 대해 ‘사적 재산권을 제한할 만큼 공익성을 보유하고 있는지 검토할 필요가 있다’는 국회 국토교통위원회 검토보고서가 나왔다. 공공 시행자가 토지와 주택 소유자의 재산을 수용해 정비사업을 벌이고, 이에 따라 생기는 개발 이익을 ‘어떻게’ 활용할지에 대해 ‘구체적·직접적 규정’을 마련해야 한다는 것이다. 

지난달 27일 진성준 의원이 대표발의한 '도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안(도시정비법)’은 지난 2월 4일 정부가 발표한 ‘공공주도3080+ 대도시권 주택공급 획기적 확대방안’에 포함된 공공 직접시행 정비사업(공공직접사업)의 법적 근거가 되는 내용이다.

공공직접사업은 한국토지주택공사(LH)와 같은 공공 시행자가 주도하는 도심 정비사업으로, 공공시행자가 조합을 대신해 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 따라 기존 토지등소유자들의 토지 및 건축물의 소유권을 이전 받아 사업구역 내 부지를 확보해 정비사업을 시행한다. 

준공 이후에 원래 토지등소유자에게 주택을 우선 공급하는 형태로 보상하게 된다. 이외에 민간 분양 등을 통해 발생하는 개발이익은 공공 시행자가 활용하는 형태의 사업이다. 

검토보고서는 토지에 대한 공용수용은 “국민 재산권에 대한 중대한 제한이라는 점에서 수용대상 사업은 엄격하게 규정할 필요가 있다”며 “해당 사업이 개인의 사적 재산권을 제한할 만큼 공익성을 보유하고 있는지와 공용 수용이 아닌 다른 수단으로 정책 목표를 달성할 수 있는지 검토할 필요가 있다"고 밝혔다.

현행법은 정비기반시설이 열악한 지역에서 시행되는 주거환경개선 사업이나 재개발사업의 공익성을 인정해 사업 시행자에게 토지와 건물에 대한 수용권한을 부여한다. 이에 공공직접시행 사업의 공공성은 인정된다고 봤다. 

공공재개발·재건축 사업과는 공공 주도 정비사업으로 사업 방식이나 목적에서 유사성이 있다. 정비 사업의 이익을 공공임대 주택이나 공원 조성 등 기부채납으로 일부 귀속하는 대신, 용적률을 완화해 토지등소유자들의 이익을 보장하고 새 주택에 입주할 수 있게 하는 사업이라는 점은 유사하다.

보고서는 공공직접사업은 “현물선납 및 수용 방식으로 추진되어 공공이 정비구역 내 모든 지분을 갖고 사업을 추진하게 되며, 적정 수익을 초과하는 개발 이익은 기존 조합이 아닌 공공이 향유하게 된다"면서 "LH에 수익을 귀속시키는 것만으로 공공성을 담보할 수 있는 의문"이라고 지적한다. 

도시정비법 개정안 101조 18은 토지등소유자에 대한 우선공급 후에 남은 건축물은 그 외에 사람에게 공급할 수 있다고 규정한다. 조합과 공동시행이 가능한 공공재개발·재건축 사업은 우선공급 후에 민간 분양 등을 통해 생기는 정비사업 이익에 대해 조합원이 청산금 등으로 수익을 돌려받을 수 있는 여지가 있다. 

하지만 공공직접시행 사업은 공공정비사업 시행에 따른 용적률 인센티브로 생기는 이익은 토지 등 소유자들이 분담금을 부담해야 할 우려는 덜어주지만, 추가적인 주민 수익으로 돌아오지는 않는다.

임재만 세종대 부동산학과 교수는 공공직접시행 정비사업의 수익은 “LH는 토지주택공사법 등에 따라 정비사업 수익을 주거복지나, 토지은행 적립, 혹은 정부 배당 등에 사용한다”며 이를 다른 용도로 사용할 여지는 없을 것이라고 밝혔다. 

다만 “공공이 국민의 재산에 대해 수용권을 동원해서 정비사업을 벌이는 것인 만큼 재개발로 인한 이익을 누리는 지역이 아닌 다른 낙후된 동네에 지원하는 등 사용처를 분명히 할 필요는 있다고 생각한다”고 밝혔다. 

보고서는 공공직접사업과 공공재개발·재건축 사업의 차이로 수익을 특수상황 토지 소유자나 세입자 등을 지원하고 생활SOC 공급에 활용할 수 있다는 점을 꼽고 있다. 

김명준 국토교통위원회 입법조사관은 “'산업입지 및 개발에 관한 법률(산업단지법)'을 참고할 수 있다”며 “산업단지법은 공공성이 있는 사업에서 사업이익이 발생한 경우 이를 사업시행자가 재투자해서 지역 주민에게 돌려줄 수 있는 조항을 마련하고 있다”고 밝혔다. 

산업단지법은 노후화된 산업단지에 대해 재생사업을 실시하고 이로써 발생하는 이익을 대통령령에 따라 재생사업지구의 산업시설용지 분양가격 인하와 기반시설, 공공시설 설치 등 용도로 사용해야 한다고 규정한다. 

김태웅 국토교통부 주택정비과 사무관은 “LH는 결산을 통해 수익이 나면 어디에 써야 하는지 정해져 있다. 이런 것을 염두해두고 법 조항을 만들었다”면서 “2·4 대책에 따라 나온 다른 법안도 수익을 어디에 활용해야 하는지는 따로 나와 있지 않다”고 설명했다.

그는 “국토위의 검토보고서 지적이 있었던 만큼 앞으로 법안심사소위 등 심의 과정에서 수익 활용에 대한 입법례 등을 참고해 수정하게 될 것으로 보인다”고 말했다.

이민호 기자

정치경제부에서 건설, 부동산 분야와 국회 국토교통위원회 정책 이슈를 취재하고 있습니다.

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