북한의 핵과 미사일에 대한 국제적 관심이 높아지고 있는 가운데 한미동맹 역시 주목의 대상이 되고 있다. 한미동맹은 최근 한미일 동맹으로 그 차원과 내용이 달라지고 있고 북한의 맞대응도 ‘전쟁 불사’를 강조하고 있어 한반도 안보상황은 매우 불안하다. 4월 총선을 앞두고 각 정당들이 국민을 대행할 정치머슴 후보들의 출마를 확정하고 본격적인 선거전에 돌입했지만 안보, 평화, 통일 분야의 전문 일꾼이 될 인물은 별로 보이지 않는다.

여당은 종북 세력과 운동권의 국회입성을 저지한다고 기세를 올리고 거대 야당은 위성정당 후보 공천과정에서 반미, 국보법 반대의 이력이 있는 인물을 탈락시키는가 하면 일부 진보정당은 환경문제를 주 이슈로 내걸고 있다. 미국 정가 등에서는 한반도에서 군사적 충돌 발생 가능성을 우려하지만 국회의원 선거전에서는 남북관계 최악, 트럼프 재선 가능성과 북한 핵문제 등 안보군사문제에 대한 언급이나 이슈화 시도는 거의 보이지 않는다.

여기서 중요하게 짚어야 할 점은 한미동맹과 관련해 취하는 미국의 정책이나 조치 등은 자국 법체계로 확립한 틀 속에서 집행되고 있다는 점이다. 하나마나한 이야기로 들릴지 모르지만 미국이 한미동맹을 법치의 원칙 속에서 집행하고 있다는 것은 한국도 그렇게 하는 것이 마땅하다는 점을 확인키 위해 필요한 듯 하다. 그것은 또한 미국은 정권이 바뀌어도 한미동맹 등 외교안보 정책이 별로 안 바뀐다는 이야기가 나오고 있는 이유가 무엇인지 확인할 수 있는 부분이다.

미국은 한미동맹과 관련해 군통수권자인 미 대통령이 관련 법령 등을 준수하는 차원에서 제반 조치를 취하고 있고 미 의회는 3권 분립 차원에서 대응하고 있다. 즉 미 의회는 대통령의 선제타격권 등 전쟁 수행권을 견제하면서 대안 제시 등에 노력한다. 이러다 보니 미국의 한미동맹에 대한 방침 등은 미 행정부나 미 의회를 통해 공개되는 일이 적지 않다. 문제는 그 내용이 미 국익을 극대화 하는 공통점을 지니고 있다는 점이다. 미국 법체계가 그렇게 되어있기 때문에 당연한 현상이기는 하지만 한국의 입장에서 곱씹어볼 필요가 있는 경우도 적지 않다.

미 대통령이 미 헌법 2조나 무력사용지침 등에 의해 북한을 선제 타격할 미국의 전략이 그런 경우다. 미국이 자국 안보를 위해 취하는 무력행사에 의해 남한도 불바다다가 될 것이지만 미국 법은 이런 사항까지 고려치 않는다. 즉 미국 주도에 의한 군사조치로 발생할 남한 측 피해 가능성 등은 미국 대통령이 고민해야 할 법적 고려사항이 아니다.

미국이 ‘북한 핵사용하면 정권 종말’이라는 구호를 외치는 것은 한국 입장에서 보면 ‘북한 정권 종말이후 남한은?’이라는 우려석인 질문을 할 수 있는 것이다. 하지만 남한 측에서 그런 문제제기를 했다는 이야기는 아직 나온 적이 없다. 대통령, 국회, 언론 등이 다 침묵한다.

미국이 자국 법에 의해 집행하는 군사적 조치에 한국 지배층이 무언의 동의를 하는 식인데 정치가 섬겨야 할 주권자인 국민에 대한 도리는 아닌 듯하다. 수도권에서만 천문학적인 인명 피해가 날 가능성 등에 대해 국민이 충분히 납득하도록 설명하는 것이 정치의 책무일 것이다.

한국도 주권국가로서 미국 비슷한 정치시스템을 가동하고 있지만 한미동맹과 관련한 미국 정부의 정책이나 그에 대한 한국 정부의 조치 등은 거의 한국에서 거의 공개되지 않는다. 한국 정부, 국회가 이를 당연시 하는 분위기다.

한국 정부는 국민에 대한 정치 서비스를 최대한 제공한다는 책무가 있기 때문에 한미동맹에 대해, 비록 그것이 불평등해서 국내외적으로 체면이 안서는 면이 있어도 가감 없이 밝히는 것이 원칙이다. 그러나 지난 수십 년간 그렇지 않았고 4월 총선이 실시되는데도 정치권의 태도는 전과 동일하다. 이는 비판받아 마땅하다. 주권자인 국민을 개돼지로 보는 작태에서 비롯되었다는 비판을 자초하기 때문이다.

정치는 현실이라는데 전쟁 발생 여부에 따른 죽고 사는 문제, 한반도 평화통일 추진 문제 등에 대해 함구하는 기이한 정치행사가 현재 진행형이다. 이런 모습을 외국의 정치, 군사, 안보 전문가들이 어떻게 볼까를 생각하면 낯이 붉어질 지경이다.

이런 기현상의 원인은 국가보안법에 의해 남북관계, 한반도 정세, 한미동맹 불평등 문제 등에 대해 지난 수십 년 간 침묵을 강요했던 불행한 역사의 연장선상에 있다. 이런 부적절한 현상이 4월 총선이후에는 시정되기를 희망하면서 최근 미 의회에서 나온 한국군 전시작적권 전환에 대한 미국의 태도에 대해 살펴보기로 한다.

주한미군사령관 “미한 전작권 전환, 완료 위한 궤도에 있어”

폴 러캐머라 주한미군사령관 겸 한미연합사령관, 유엔사령관은 지난 21일 미 상원 군사위원회가 개최한 안보태세 점검 청문회에서 ‘한미 전시작전권 전환 작업이 차질 없이 진행 중이며 작업이 완료를 위한 궤도에 있다. 한미일 3국 공조 지속이 중요하다’고 말했다<미국의소리방송 2024.3.22.>.

러캐머라 사령관은 이날 ‘전작권 전환이 늦춰지고 있는 요인이 무엇이냐’는 잭 리드 위원장의 질문에 “우리는 그것을 완료하기 위한 궤도에 있다. 전작권 전환은 ‘시기’가 아닌 ‘조건’에 기반한 것이며 한국 대통령으로부터 직접 그런 입장을 확인했다’고 전했다.

한미 양국은 지난 2014년 한국군이 핵심 군사 능력과 북한의 핵, 미사일 위협 대응 능력을 확보했는지, 전작권 전환에 부합하는 안정적인 한반도 및 역내 안보 환경이 충족되는지 등 세 가지 조건을 평가한 후 전작권을 전환하기로 합의한 바 있다.

러캐머라 사령관은 북중러 협력이 지속되고 있는 데 대한 우려도 제기하면서 미한일 3국 공조 지속의 중요성도 강조, “한국과 일본의 진정한 실존적 위협은 두 나라, 그리고 미국을 향해서도 핵무기를 겨누고 있는 북한이다. 3국 모두의 안보를 위해 계속 협력해야 한다”고 강조했다.

러캐머라 사령관이 청문회에서 한미일 공조를 강조한 발언을 살피면, 전작권 전환은 안정적인 한반도 및 역내 안보 환경에 한국군이 대응할 수 있을 때까지 이뤄지지 않을 것이며 한국 대통령도 그에 대해 확인했다는 점 등이다. 이런 언급은 이번이 처음이 아니고 이명박 정부 이래 반복되고 있어 지금같은 한미동맹 상황에서 한반도에 전쟁이 발생할 경우 한국군은 미군의 지휘를 받게 되고 통수권자인 한국 대통령은 그것을 지켜보는 입장이 될 것이라는 점이다.

한국군은 한국 국민의 세금으로 유지되지만 한국 대통령이 아닌 미군사령관의 지휘를 받게 되는데 이는 오래된 한미간 합의사항이라 해도 국민이 잘 납득할 수 있도록 설명해야 하고 국회는 3권 분립차원에서그것에 대해 조목조목 따져서 정치의 주인인 국민을 납득시키는 것이 당연할 것이다.

미 의회가 몇 년 전 대통령을 견제하기 위해, 대통령이 주한미군 철수 결정을 집행할 것에 대비해 주한미군 주둔 병력을 어느 수준까지 유지토록 하는 법을 만들었다. 한미동맹에 대한 행정부와 의회의 시각차에 대한 대비를 의회 차원에서도 한 것이다. 한국 국회도 이런 점을 본받아야 한다.

예를 들어 전작권 전환 문제에 대해 대통령이 미국에 밝힌 견해나 취한 조치가 지니는 타당성 여부 등을 공론화해서 합리적 대안을 찾기 위해 노력해야 할 것이다. 정치권은 4월 총선에서 당선도 중요하지만 당선이후 국가와 민족의 안보를 위한 최선책이 무엇인지, 미국 대통령이 발동하는 한미동맹 속의 어떤 조치가 한국의 국익과 충돌할 가능성이 있는지 따져보아야 한다는 말이다.

미국의 전작권 전환 주저 이유 – 북한 선제공격 장애요인 우려

전작권 전환은 노무현 정부가 미국과 협상해 환수하기로 결정한 뒤 많은 논란 끝에 환수 일을 2012년 4월 17일로 합의했다. 그런데 이명박 정부가 미국에 요청해 2015년 12월 1일로 연기했고 박근혜 정부가 2014년 이를 다시 연기했다. 환수날짜를 정한 것도 아닌 무기한 연기였다.

당시 46차 한미안보협의회의(SCM)를 통해 한미 정부는 ①한국군의 연합방위 주도 핵심군사능력 확보, ②북한 핵·미사일 위협 대비 초기 필수 대응능력 구비, ③안정적인 전작권 전환에 부합하는 한반도 및 지역 안보환경 관리라는 세 가지 전작권 전환 조건에 합의했다.

그리고 1단계 기본운용능력(IOC), 2단계 완전운용능력(FOC), 3단계 완전임무능력(FMC)의 검증·평가 절차를 추진하기로 하고 한미는 연합작전 능력을 향상시키기 위한 연합훈련을 해왔다. 전작권이 환수되면 한미연합사가 해체되고 미래연합사가 생기는데, 이 미래연합사의 작전 능력을 향상시키는 훈련을 해왔다.

2019년 후반기 한미 연합지휘소훈련(CCPT)에서 IOC 검증·평가를 마쳤고 다음해 후반기 훈련에서는 코로나19 여파로 인해 FOC 검증·평가가 일부 이루어짐에 따라 문재인 정부 임기 내에 전작권 환수가 어려워질 것이라는 우려가 제기되었다<한겨레 2020년 09월 28일>.

전작권 전환은 기본적으로 한미 두 나라 군대가 각각의 대통령의 지휘를 받는 원칙하에 이뤄지는데 조건 ③의 ‘전작권 전환에 부합하는 한반도와 지역 안보환경’의 경우 이는 두 나라의 능력 범위를 벗어나는 성격으로 보인다. 중국, 러시아, 북한이 어떤 태도로 나올지에 대해 100% 대비한다는 것은 난센스이기 때문이다. 이런 식의 조건을 합의한 것은 전작권 전환을 하지 말자는 견해 쪽으로 두 나라가 기울었던 것 아닌가 하는 추정도 가능하겠다.

이밖에 한미는 전작권이 환수가 이뤄지면 한미연합사가 해체되고 미래연합사를 만들기로 하고, 이 미래연합사의 작전 능력을 향상시켜야 한다는 단서도 달았다. 그러나 미래한미연합사에서 한국군 장성이 사령관이 된다 해서 주한미군과 한국군이 상하관계가 되는 것은 아니다. 이는 한미상호방위조약에서 두 나라가 한반도에서 군사작전을 할 경우 각자 헌법적 절차에 따라하게 되어 있고 미국 대통령이 만든 PDD-25에 의해 미군은 수틀리면 언제나 발을 뺄 수 있는 그런 시스템이기 때문이다. 이런 점을 모를 리 없었던 한미 두 나라가 객관적으로 설득력이 없는 환수조건을 만들어놓고 세월을 보내는 것은 전혀 납득이 되지 않는다.

전작권 환수는 두 나라의 관련 국내법이나 제도를 살펴 그에 합의하면 당장 할 수 있는 것으로 보인다. 그것은 노무현 정부 당시 상대인 부시 행정부가 그런 점에 양해했기 때문에 환수 작업을 하기로 합의한 것이다. 당시 노무현 정부는 군사 주권 확립 차원에서 전작권을 환수하려 했고, 부시 행정부는 9·11테러 이후 세계 주요 지역에 주둔하는 미군의 전략적 유연성을 높여 지구 곳곳에서 발생하는 테러에 대응하려는 미군 주둔 체제를 만들려는 목적이 있었기 때문이다.

그렇게 합의된 전작권 환수가 이명박근혜 정권을 거치면서 연기된 것은 자주 국방에 대한 공포가 컸기 때문으로 추정되고 그러다 보니 미국에게 뭔가 대가를 지불하면서 연기를 관철시킨 것이란 합리적 의문을 가질 수 있다.

전작권 전환은 문재인 정부가 서둘렀지만 미국측 이견으로 관철이 되지 않았다. 예를 들어 미국의 마크 에스퍼 국방장관과 서욱 한국 국방장관이 2020년 10월 14일 미 국방부 청사에서 제52차 한미안보협의회의(SCM)를 개최해 한반도와 역내 안보환경 등을 주제로 논의한 뒤 전시 작전통제권의 한국 전환 문제와 관련해 공개석상에서 시각차를 드러냈다.

한국이 전작권 전환 조건의 조기 구비를 강조하며 전환 의지를 드러낸 반면 미국은 전환에 시간이 걸린다는 전망을 내놔 문재인 정부 임기 내 전환이 쉽지 않다는 관측도 나왔다<연합뉴스 2020년 10월 15일>.

미국 국익 최우선 아니면 언제든 군사동맹 이탈

미 행정부는 미군이 다국적군에 소속될 경우 미군이 위험에 처하거나 미국의 이익을 훼손하는 경우를 우려해 이런 위험을 해소할 수 있는 법적 장치를 만들어 놓고 있다. 예를 들면 미군이 외국군 지휘관의 통제를 받을 경우 그것은 규정된 시간과 규정된 업무에 국한하도록 한 것이다. 미군이 외국군 지휘관의 작전통제를 받을 경우 미군을 보호하기 위한 안전판으로 클린턴 대통령이 1994년 5월 내린 대통령 결정 지침 25호 (PDD 25)에 잘 명시되어 있다.

대통령 행정 명령인 PDD-25에 의해 작전통제권이 미대통령의 군통수권의 하부 개념이 되면서, 미대통령이 군수통수권자로서 해외에 파병된 미군지휘관이 외국군 지휘관의 통제를 받는 것을 허용할 수 있는 근거가 되고 있다. 미 대통령이 군통수권자라 하는 것은, 대통령이 인사권을 행사한 군 지휘관의 결정과 행동에 대해 대통령이 궁극적 책임을 진다는 의미다. 미 대통령의 군통수권의 범위에는 명령계통을 통해 실시된 미군에 대한 작전통제권도 포함된다.

PDD – 25에 따라 주한미군은 동맹 체제라 해도 한미 두 나라가 합의한 군사적 업무나 작전에만 투입될 뿐 그 외 모든 것은 미국 대통령의 지휘를 받는 체제를 유지한다. 주한미군은 현재 전작권을 행사하는 입장이지만 역시 PDD - 25의 지배를 받는다. 현재 한국군도 한국 대통령의 지휘를 받으면서 미군처럼 정당한 미군 지휘관의 통제에만 복종하는 체제일 것으로 추정된다.

한국군에 전작권이 전환되면 발족될 미래한미연합사의 사령관이 되는 한국군장성은 미 대통령에 대해 자신의 미군에 대한 작전통제에 대한 책임을 질 수 없다는 점을, 미국은 PDD-25의 법적 근거를 설명하고 있는 것으로 알려졌다.

미군에게 작전통제권을 행사하는 외국군 지휘관은 해당 미군의 편성 조직을 변경하는 등 미군의 정체성을 변화시키는 권한을 행사하지 못하기 때문이다<http://www.ibiblio.org/jwsnyder/wisdom/pdd25.html>. 미국은 이런 점을 고려해 유엔사령관이 전작권을 행사하는 방안을 검토중인 것으로 알려졌다.

미국이 전작권을 한국에 전환한다 해도 미군은 통솔권자인 미국 대통령의 통제 하에 있게 된다. 미 대통령은 미국의 국익을 최우선하면서 상황을 살펴서 미군 병사가 불필요하게 희생될 가능성이 있을 경우 언제든 동맹에서 이탈할 수 있는 권한을 미국의 제도로부터 보장받고 있다.

이와 함께 살필 것은 한미상호방위조약 3조이다. 이 조항은, 각 당사국은 상대 당사국에 대한 무력공격을 자국의 평화와 안전을 위태롭게 하는 것이라고 인정하고 공통의 위험에 대처하기 위하여 각자의 헌법절차에 따라 행동한다. 이 조항은 한반도 무력공격 발생 시 미국은 자국의 헌법 절차에 따라 개입할 것이라고 밝히고 있다.

21세기 군 동맹체제는 국가와 국가 간의 상호 평등한 계약으로 종속이나 절대복종의 관계가 아니며 해당 국가가 자체 군의 정체성을 유지하면서 상대국과 공동으로 추진키로 합의한 군 작전 등에 동참하는 것으로 압축될 수 있다. 북대서양조약기구(NATO) 등 국제군사 기구 등은 물론 국가 간 군 동맹 관계는 이런 점이 전제가 되고 있다.

군 동맹에 대한 국제적 관행을 고려하면 최근 미국에서 전작권 전환을 위한 조건을 충족해야 한다고 공개적으로 큰 소리 치는 것은 생뚱맞다. 미군이 한국군의 전작권 발동 능력을 테스트하는 것은 말도 되지 않는 소리다. 군 안팎의 관계는 항상 변화하기 때문에 현재 만족스럽다 해도 미래가 보장되지 않는 것처럼 현재 특정한 기준을 정해놓고 왈가왈부 하는 것은 논리에 맞지 않는다. 큰 원칙이 우선이라는 점에서 그러하다.

한국 정부가 국민의 주권을 대신 행사한다는 주권 의식이 있다면 공개적으로 미국에 요구해서 21세기에 걸 맞는 전작권 전환을 관철해야 한다. 미국은 현재도 그렇지만 PDD - 25에 의해 주한미군이 미국의 이익에 기여하는 것을 최우선적 판단기준으로 삼는다는 점을 살필 때 한국도 마땅히 그런 자세를 확립해야 할 것이다.

전작권 환수는 헌법정신 구현하고 한국의 국격 확인하는 시대적 요구

전작권 전환은 한미 두 나라가 공동의 목표에만 협조하는 형식이라는 점에서 전환에 앞선 조건을 단다는 것 자체가 난센스라 하겠다. 사실 어느 나라 군대든 완벽할 수는 없다. 미국, 러시아 등도 첨단무기 개발 경쟁을 벌이고 있고 이런 경쟁은 그 우열이 계속 바뀌면서 군비증강으로 나타나는 것이 국제군사관계의 현주소다. 이런 점을 감안해 최근 언론에 보도된 두 전문가의 전작권 관련 입장을 소개하기로 한다.

송영무 전 국방부 장관은 전작권 환수는 헌법정신을 구현하고 격상된 한국의 국격과 위상을 확인하는 시대적 요구라고 강조했다. 동시에 한국군의 패러다임을 전환할 수 있는 계기가 될 것이라며, 가급적 빨리 환수되어야 할 세 가지 이유를 다음과 같이 제시했다<한겨레신문 :2020년 9월 28일>.

---첫째, 전작권 환수는 헌법 제74조 대통령의 국군통수권 행사를 보장하는 양보할 수 없는 주권 사항으로 어떠한 양보도 있어서는 안 된다. 둘째, 한국이 세계 10~12위권의 경제력과 세계 6위의 군사력이라는 중견 강대국이 되었고 우리 군도 한국의 국격과 위상에 걸맞은 선진민주 국군으로 도약하기 위해 전작권을 환수해야 한다. 이를 통해 한국은 국가이익을 보장하기 위해 한반도와 동북아 안보환경 변화에 능동적으로 대비하고, 한미 역시 공동이익을 위해 한 차원 높은 동맹관계로 더욱 발전해 나갈 것이다.

셋째, 전작권 환수를 위한 조건과 절차적 단계는 환수를 위한 전제조건이 아니고 확인사항이므로 미흡하다면 환수 이후에 보완해서 발전시켜도 될 것이다. 전작권 전환 조건은 환수 이후에 한미 간에 더욱 발전시켜 나가야 하는 동맹의 과업이며 한미 사이에 더욱 긴밀하게 협력할 사안이다. ---

안문석 전북대학교 교수는 “(전작권 전환을) 지금은 우리는 환수하려 하지만 미국은 꺼린다. 미중 전략 경쟁이 심화하고 있는 상황에서 한미연합사의 해체와 미국의 영향력 약화를 가져올 전작권 전환을 달가워하지 않는 것이다. 그래서 정해놓은 절차를 지키자고 하는 것이다.”라면서 “완벽한 상태가 돼야 전작권을 가져올 수 있다고 주장한다면 가져오지 말자는 얘기가 된다. 전작권 환수를 언제 하든 더 개선하고 발전시켜야 할 부분은 지속적으로 존재하는 것이다. 결국 의지의 문제, 관점의 문제, 선택의 문제이다. 문재인 정부가 '임기 내 환수'라는 공약을 내걸 때의 초심으로 돌아가길 바랄 따름이다.”라고 말했다<프레시안 2020년 8월 13일>.

끝으로 일본, 독일이 미국과 전작권과 관련해 설정한 군사관계를 소개한다. 한국의 전작권 전환에 참고가 될 수 있을 것이다. 일본과 미국은 각자의 군대에 대해 독자의 권한을 가지고 합의한 작전 등 미션에 대해서만 협조하는 것으로 되어 있다. 일본은 미군사령부와 육상자위대가 평소 긴밀한 협조관계를 유지하고 있는 체제로 전시에도 마찬가지다. 두 나라가 향후 북대서양조약기구(NATO)와 같은 형식으로 된다면 각자 자국의 헌법적 절차에 따라 협조, 공조한다는 원칙으로 갈 가능성이 크다<KBS 2006년 8월 12일>.

독일의 전시작전통제권은 NATO의 집단방위체제와 연관돼 있다. 독일군 가운데 야전군은 나토의 지휘체제 아래 들어가고 나머지 지역방위군은 자체 편제로 움직인다. 나토 소속 부대에 대한 실질적인 전시작전통제권은 유럽연합군 최고 사령관인 미군 장성이 쥐고 있다. 그러나 유럽연합군 최고 사령부위에 나토 군사위원회를 두어 미군의 일방적 결정을 견제한다. 군사위원회 위원장은 선출하기 때문에 미국이 독점할 수 없다.

고승우

언론사회학박사
한미일연구소 상임대표
미디어오늘 논설실장(전)

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